意大利“南方问题”政策演变和启示

内容摘要:区域经济发展不平衡是每个国家现代化进程中都要面对和解决的问题。

内容提要:区域经济发展不平衡是每个国家现代化进程中都要面对和解决的问题。意大利虽是欧洲发达的资本主义工业化国家,但是其“南方问题”却是欧盟成员国中最大的区域发展问题,严重阻碍本国的整体经济社会发展。2020年新冠肺炎疫情暴发的背景下,为缓解南方经济再度衰退,意大利政府发布了“南方2030”发展计划。事实上,意大利在20世纪50—70年代曾经成功缩小了南北差距,但利好趋势并未持续,往后的各届政府在南方发展问题上看不到起色,从未再现差距缩小的发展成绩。本文从政府作用视角,系统梳理意大利政府自国家统一后解决“南方问题”的政策措施,深入探讨意大利南方经济是如何从稳定发展走向停滞和衰落的,以期为新格局下中国西部地区可持续发展带来警醒和启示。

作者:杨楠,北京语言大学外国语学部西方语言文化学院研究生,研究方向为意大利语言文化、国别与区域研究。Email:

李想,传播学博士,中国社会科学杂志社编辑,研究方向为全球传播、跨文化传播。/p>

刘春红,博士,北京语言大学副教授,研究方向为语言学及应用语言学、国别与区域研究。Email: .cn

意大利是欧洲重要的发达资本主义工业化国家之一,自英国脱欧之后,成为欧盟第三大经济体。但是,意大利国内南北发展差距巨大,北方经济发展程度与西欧其他发达国家持平,南方则成为欧洲发展最落后的区域之一,南方的落后逐渐成了“南方问题”。在意大利国家统一的背景下,南部地区与北部地区相比,社会经济发展持续落后。南方问题长期困扰意大利,严重阻碍了其现代化经济的发展,甚至成为本土政治和社会动荡的重要根源。

贫困与经济衰退存在着密切的关系,经济衰退将加剧贫困。通常情况下,造成经济衰退的原因包括政治因素、经济因素、自然因素与文化因素。随着全球化进程的快速进展,外部因素也会对经济发展带来巨大影响。2008年全球金融危机和2020年开始的新冠肺炎疫情大流行,表明外部不确定性会对经济发展产生很大影响,而持续的经济衰退将进一步加剧贫困问题。贫困问题一直是各国政府和国际组织关注的核心议题。不同国家、不同阶级和不同社会领域对贫困的理解存在明显的差异。今天,贫困已成为一个世界性难题, 它不仅存在于经济发展水平低下的发展中国家和落后国家,也存在于经济发展水平高的发达国家,只是贫困发生的形式和表现不同而已。如何应对贫困问题,考验着各国政府的治理能力。解决贫困问题,对于应对经济衰退具有重要作用。

不同领域的学者对贫困有着不同的定义。戴维·贝纳西与皮耶特罗·帕尔瓦里尼(Benassi and Palvarini 2013, p.5)发现,自19世纪第二次工业革命以来,贫困就已经成为社会科学领域的一个主要课题。虽然第二次工业革命带来了科技进步,但对许多西方国家而言,两极分化进一步加剧了经济衰退。他们还发现,最初的贫困研究旨在将科学方法应用于现象研究,如将其应用于所有社会环境。雷莫·西扎(Siza 2003, p.78)发现,最初有关贫困的研究是基于生物学的构想,因为贫困问题涉及人类基本的生存权。而在经济学领域,贫困问题关注如何满足人类的“基本需要”。从绝对意义上讲,贫困问题主要关注人类需求的空间。

马丁·莱茵(Rein 1971, p.29)从三个方面定义了贫困概念。第一,生计。这是维持健康和工作能力所必需的最低限度的商品,是生存和维持体能效率的能力。第二,不平等。关系到收入群体之间的相对位置,通过社会其他群体对贫困人口的定义来理解贫困。第三,外部性。主要关注外部因素对贫困的影响,以及贫困如何影响社会其他因素。这三点反映了贫困的相对性。彼得·唐森(Townsend 1979, p.3)认为,只有通过相对剥夺理论才能对贫困问题有清晰的了解。如果家庭民众连基本生存都存在问题,就可以定义为“贫困户”。贫困人口拥有的资源很大程度上低于普通个人或家庭,往往在社会上被边缘化。由此表明,如果贫困问题不能解决,人民最基本的权利很难得到保障。

贝纳西与帕尔瓦里尼(Benassi and Palvarini 2013, p.5)指出,意大利的贫困问题是一种“结构性现象”,这种现象表明意大利的政治体制存在问题。现有政治体制无法保证意大利每个居民的公平,在城乡、地位、收入和教育方面两极分化仍旧严重。结构性贫困现象加剧了意大利南部的衰落。在欧洲,意大利是一个特点鲜明的国家,特别是南北部存在明显差异方面,这种差异给社会稳定带来巨大的冲击。20世纪50—60年代,受长期贫困影响,为了摆脱贫困,很多南方居民迁移到北方,一些南方居民由于在北方居无定所,带来严重的社会问题。南北方发展不平衡造成了明显的两极分化,严重制约了意大利的经济发展。虽然该国是个发达国家,但由于社会存在上述问题,导致意大利难以实现平衡发展。南方的经济衰退造成了南方大面积贫困,影响了整个国家的进步。南方复苏乏力,阻碍全国经济在各种危机后的复苏。

意大利全国上下对“南方问题”有比较深刻的认识。1861年意大利实现国家统一,虽然南方有很多问题亟待解决,但南北方差距并没有变得突出,政府对于南方的落后没有给予太多重视。1973年,北方伦巴第大区激进党议员安东尼奥·比利亚(Antonio Billia)首次使用“南方问题”一词,描述南方的总体落后,认为这种落后已经成了制约意大利经济发展的问题。此后,“南方问题”成了用来比喻“南方灾难性经济形势”的术语,逐渐被意大利学界广泛使用。实际上,关于“南方问题”的研究从意大利国家统一后就已开始。保守派政治家朱塞佩·福图纳托(Giuseppe Fortunato)、哲学家和历史学家贝内迪托·克罗齐(Benedetto Croce)、前总理弗朗西斯科·萨维里奥·尼蒂(Francesco Saverio Nitti)、马克思主义思想家安东尼奥·葛兰西(Antonio Gramsci)等都曾从不同方面对“南方问题”提出自己的解释,使得人们对“南方问题”的关注程度与研究深度都与日俱增,几乎成了意大利近现代史中研究最多的问题。

中国对意大利“南方问题”的研究开始时间较晚,最早可以追溯到20世纪80年代。关于意大利南方的早期描述来自译作,研究者大多是懂意大利语或去意大利南方学习过的人士,对意大利南方的介绍集中在风土人情和农业领域,如赵锦元1982年译自意大利期刊的文章《意大利的南方人》、许振辞1982年发表在国外期刊、后经张建权编译的文章《意大利南方的农田灌溉》等。1984年,随着意大利南方公共事业特别工程基金局被清算,长达35年的“非凡干预”计划落下帷幕,意大利南方发展初见成效。自此,中国学术界开始以借鉴国外经验为目的,较多研究意大利从二战后到80年代这一阶段开发南方的政策措施和效果。其中,罗红波(1988)较早和较为系统地介绍了意大利南北发展差异问题、政府战后开发南方的政策措施和成效等;尹康(1986)探讨了意大利南方瓦兰扎诺省技术城的发展模式和经验;郑钧(1987)根据其赴意大利南方的考察结果,介绍了战后意大利南方开发的方针和意大利南方经济发展理论;等等。此外,中国也出现了一些关于意大利“南方问题”的分析,如罗红波(1997)探讨了意大利南北经济不平衡的成因;张雄(2001)从历史学角度分析“南方问题”的缘起和发展;蔡昉(2010)从经济学角度分析南方问题产生的政策原因,提出“梅佐乔诺陷阱”;山小琪(2015)侧重探讨葛兰西的南方问题理论。除了学术论文,目前中国国内还没有专门论述意大利“南方问题”的专著,仅有关于意大利民族发展史、农业、社会保障制度、葛兰西等著作中穿插介绍意大利南北差异的历史状况,缺少关于“南方问题”的深入分析。

整体来看,目前中国对意大利“南方问题”的研究成果存在两方面的问题。第一,滞后性。中国国内大量集中在对意大利20世纪50—80年代“非凡干预”计划成功经验的研究,从知网、万方、维普数据库中调查发现,这一主题的论文占所有对“意大利南方”研究论文的三分之二。但是,“非凡干预”计划结束后至今,意大利南方经济持续走向衰落,政府在此后的南方发展政策上失败教训很多。或许由于语言障碍,对这一阶段目前仍然缺少系统的整理和研究。因此,有必要对意大利南方最新的发展状况和政策进行梳理,从宏观上了解南方问题,分析意大利南方经济发展落后状况对中国的警醒意义。第二,片面性。国内研究意大利的学者相对较少,对“南方问题”的研究不够深入。“南方问题”不仅是经济问题,而且渗透到意大利国家和社会发展的方方面面,移民、黑手党、城市化等其他社会问题都在一定程度上与“南方问题”直接相关。此外,研究该问题可为目前国内外区域经济发展、扶贫和农村建设带来启示。

意大利南北边界的划分有不同的标准。意大利中央统计局一般将意大利划分为北、中、南三个部分,而宪法则将南部进一步划分为南部大陆和南部岛屿。从经济角度看,南部是由亚平宁半岛南部和岛屿组成的宏观大区域,地理范围大致对应于曾经被两西西里王国占领的领土。这个庞大的王国由历史上的那不勒斯王国和西西里王国组成,曾占领整个意大利南部。如今,南部地区包括阿布鲁佐、巴西利卡塔、卡拉布里亚、坎帕尼亚、莫利塞、普利亚大区,以及西西里岛和撒丁岛。

意大利南部与中部特别是与北部在各方面存在诸多差异,尤其在经济发展水平上差距巨大,已成为该国当前面临的重大挑战。北部是意大利经济的支柱,工商业发达,拥有米兰—都灵—热那亚工业金三角区;中部聚集着许多中小企业,以旅游业为代表的第三产业发达。北部和中部在全国经济发展中有着十分重要的地位。2018年,北部人均GDP达到35400欧元,比全国人均GDP高出22%。北部集中了全国46%的人口,GDP占全国的59.4%。仅米兰所在的伦巴第大区,GDP就占据了全国的20%。包括四个大区的中部人均GDP略高于全国平均水平,经济总量约占全国的22%。相反,以农业经济为主的南方占全国面积的40.8%,人口约占34.1%,无论在经济发展速度还是在发展水平上都远低于北部和中部。2018年,南部GDP实际增长率仅为0.4%,低于全国0.9%的水平,人均GDP约为18900欧元,仅为全国的63%。关于南方问题从何时产生,意大利学界观点不一。多数史学研究认为,南北差异从1861年国家统一就已开始,工业化进程使得两地经济发展不平衡,北方在工业经济时代占了上风。正如尼蒂所说:“在1860年前,整个意大利半岛几乎没有大规模工业的踪迹,如今以发达的工业而引以为豪的伦巴第大区,在当时除了农业什么都没有;皮埃蒙特还是一个农业区,当地居民的生活习惯十分节俭;意大利中部、南部以及西西里岛处于经济发展相当落后的状况,整个省,整个大区几乎对任何文明都是封闭的”(Nitti 1900, p.2)。也有学者认为,南方问题不仅是经济问题,例如引起南方犯罪和暴力问题的臭名昭著的黑手党可以追溯到中世纪。尽管对地区差异产生的起源有不同解释,但必须承认,研究“南方问题”不能抛开国家统一这一现实背景。

从自然条件看,南北差距还有地区间自然资源分布的因素。意大利近40%的本土为山地,平原面积占全国领土不到三分之一。北部自然条件相对优越,坐落着意大利最大的平原波河平原,拥有良好的工业发展基础。南部山地丘陵较多,平地比率较小,不仅为农业生产带来不利,很大程度也影响了铁路、公路等交通运输的建设,限制了南方工业化的推进。自然条件的先天匮乏,使得南方没有抓住现代化的机会,没有做好现代化的充分准备。此外,在地理区位上,南方相对于北方远离欧洲大陆市场,人员及货物交流处于劣势。

南方落后有其历史因素。意大利长期处于封建统治之下,统一后仍然留存许多封建残余势力。由于欧洲先进国家的影响,北方很早就开始发展资本主义工商业,工业化程度也比较高。南方地主贵族对改进技术的投资毫无兴趣,封建势力阻挠推广改良土地和资本流通,反对改革农业合同,拒绝现代化体制改革,造成意大利的工业化发展事实上主要是在北方,南方还保持着落后的农业经营体制和社会结构。

意大利政府对南方贫困状况的严重低估,也是造成南部陷入长期贫困的原因之一。1861年统一后,由于缺乏对南方真实情况的了解,政界倾向自由贸易和自由放任的经济政策,甚至对南方发展抱有不切实际的幻想,以为南方可以凭借古老的“柑桔园”和“巨大的自然财富”实现复兴,主动放弃了对南部地区社会的改造和经济发展干预。政府还时常让南方的发展让位于北方。同时期的欧美主要资本主义国家已经完成工业革命,意大利政府大力加强北部的工业化发展,达到其他欧洲大国的发展水平。得益于优惠的关税和大量投资,北方工业迅速发展,而南方在当时几乎没有专门的优惠政策。政府甚至牺牲了南方的社会资源来加快北方工业化的步伐。1862—1924年间,全国水利工程开支的分配为:北方49.40%,中部42.5%,南方仅为8%。据意大利经济学家潘塔勒奥尼统计,1910年地区财富量和税收比例是:北部占全国财富的48%,支付40%的税收;中部财富占25%,支付28%的税收;南方占财富的27%,却支付32%的税收。此外,以撒丁王国为主体的北方官僚机构始终把维护政治统一放在首位。为了加强对南方的军事和政治控制,建立了一套中央集权行政体制和一刀切的管理模式。如1882年通过的《巴卡利尼法》,规定所有公共工程由国家控制,同时工程财政投入的一半由地方政府和私人机构承担。这种一刀切的方式对不发达的南方非常不公平。南方时任地方政府财政大多为赤字亏空,私人投资积极性不高。政府将南方的治理“皮埃蒙特化”,即用北方皮埃蒙特大区的法律和官员,治理历史背景、生活方式和思想观念截然不同的南方。在统一后的最初几十年里,来自北部的少数精英统治着政府和官僚机构,直到1887年才出现第一位南部出生的首相。这些皮埃蒙特官员的腐败使南方问题雪上加霜,他们甚至将一些惠及南方的引水工程和修建铁路工程委托给北部企业或宗派团体,影响了南方企业的萌芽和发展。

意大利国家统一后,19世纪末的焦利蒂政府、一战后的尼蒂政府以及更晚的法西斯统治时期政府都曾为南方振兴作出过努力。比如,19世纪末首次出现针对那不勒斯的发展措施,20世纪初出现南方发展特殊法律政策,但政策效果未尽如人意,南方与北方的发展差距仍然不断扩大。

意大利政府真正开始对南方进行大规模的干预,始于20世纪50年代。随着马歇尔计划的实施,意大利经济开始逐步复苏并高速发展,进入经济繁荣时期。北部地区由于近邻欧洲中心,工业迅速恢复繁荣,而南部是二战的主战场,经济恢复基础相对较差。与此同时,在经济界和政界出现了“新南方主义派”,提倡必须通过国家干预为私人资本南下创造便利条件,使之有利可图。为了尽快振兴南方经济,1950年,政府颁布了第646号法律,制定一项为期10年的南部发展恢复计划,成立了一个专门的机构“南方公共事业特别工程基金局”(Cassa per il Mezzogiorno),资助和执行促进南部经济和社会进步的“非凡干预”工程。基金局筹集1万亿里拉资金,从1951年到1960年的10个财政年度(此后多次延期)给予南方资助,每年投入1000亿里拉,并颁布各种立法支持。

从1950年开始,南部开发的重点在于农业和基础设施建设领域。为了应对日益激烈的占地运动,意大利政府先后颁布《西拉法》《临时法》和《西西里地区法》三项土地法,在南方不同地区进行土地没收及其个人再分配,缓解土地紧张,激发农民生产热情。但土地改革并没有从根本上改善南部农民的生活条件。由于贫困和失业,大量南方人口逃离土地,涌向工业发达的北方和其他国家,寻求更多的就业机会和更好的生活。为了使南方农业地区出现经济社会的全面繁荣,政府开始重视南方的工业发展,在南方进行大规模的基础设施建设,为工业发展奠定基础。1951年,意大利全国人均农业增加值为33.8万里拉,工业增加值为71.9万里拉。1961年,人均农业增加值为60.1万里拉,工业领域的总收入则上升至121.2万里拉(Bongiovanni 1986),10年间工业发展速度远高于农业。

1957年,南方开发的重点转向促进其工业化进程。意大利政府开始强制北方向南方投资,为北方配套的原材料工业和重工业开始转移到南方,对南方的政策也改变方向,转向更加支持工业化的政策。政府建立工业发展区,南方公共事业特别工程基金局提供所需建设资金的85%,剩余部分由各地政府机关和企业承担。此外,为了吸引企业在南方投资建厂,政府制定了一系列激励措施。受到优惠政策的吸引,南方工业投资不断增长。图1显示了意大利中北部地区人均GDP和南部地区占中北部的人均GDP百分比的变化趋势。可以看到,从20世纪50年代到70年代中期,南方经济一直在强劲增长,与中北部发展差距明显缩小。

南方公共事业特别工程基金局取得了丰硕成果,但从70年代中期开始,其效力开始下降。1973年石油危机爆发,打击了南方经济持续稳定增长的态势。受到通胀压力影响,意大利工业体系在劳动力成本和对生产要素使用的限制方面遭受沉重的打击。全意大利范围内工业投资急剧减少,而南方比北方更加严重,持续时间更长。1952—1973年南方固定资产总投资的年平均增长率为7.64%,但在1974—1980年期间下降到0.09%;中北部的下降幅度要小得多,从1952—1973年的6.40%下降到1974—1980年的1.72%(Svimez 2000, p.22)。这意味着,在危机前的20年中,南方地区的投资发展速度高于中北部地区。这无疑是缩小南北差距的前提,然而危机之后南部地区与北部的差距又开始扩大。欧洲发达工业国家的经济衰退,许多在外国工作的意大利南部工人回到了家乡,进一步加剧了南部的就业压力。在这一阶段,政府以发展南方企业和降低失业率为主要目标,不再完全依靠大公司来带动南部工业化,而是拨款促进当地中小企业的发展。此外,在工会运动和大政治势力支持下,南方工资、福利和公共支出大幅增长,远高于个人和公共生活所有领域中实现的生产率增长。

1984年,南方公共事业特别工程基金局被清算,两年后被南部促进和发展局(AgenSud)取代,对南方的干预开始转向综合性和常规性政策,对南方发展采取的每一项措施又返回普通管理部门。不久,南部促进和发展局也随之关闭。从80年代开始,意大利政府陆续设想了一些南方发展方案,但所有为弥补因结束南方公共事业特别工程基金局和南方发展计划造成空白的努力效果都不佳,不足以替代“旧”的政策。1988年,欧洲区域发展政策启动,欧洲公共基金开始在意大利落后地区(不仅是南方)的发展方面发挥作用。然而,脱离了南方公共事业特别工程基金局的“非凡干预”,南方非但没有形成可持续、自发的经济发展局势,反而与北方的差距逐渐扩大。几年下来,生产和就业水平严重恶化。从1992年开始,南部经济发展出现了严重衰退,固定投资总额年平均增长率从1981—1991年间的1.32%下降到1992—1998年间的-3.66%,而同期中北部地区则从1.56%下降至0.52%(Svimez 2000, p.22)。南部的人均GDP相对于中北部的比重在1991—1999年间从60%下降至57%(Daniele and Malanima 2011, pp.210-211)。此外,90年代中期意大利的财政危机导致激励措施和资本支出急剧收缩,整个国家发展放缓,但区域生产设备的支持和改造需求不断增大,使得南方工业化远远没有达到中央制定的目标。

一项新的发展计划成为“旧”政策替代策略的突破,促使意大利政府对南方的发展进行重新整体思考。1998年,时任意大利财政预算与经济计划部长卡洛·阿泽利奥·钱皮(Carlo Azeglio Ciampi)启动了一项“新规划”经济政策,通过2000—2006年欧洲基金规划来促进落后地区特别是南部的发展,然后逐步使国家资源汇入统一规划框架。与此同时,在财政、预算和经济计划部内建立发展与凝聚力政策部(从2016年12月起改组为领土凝聚力和南方部),其任务是与其他主管部门合作制定规划,监督和评估实施情况。“新规划”政策的目的,还在于利用欧盟的资助计划,重建一个规模更大、整合程度更高的促进南方发展倡议网络。不过,计划的基本目标最终并没有充分实现,总体效果不太令人满意。可以说,无论在国家层面还是地方层面,“新规划”政策落地都困难重重。该计划超过70%的资源归国家以下各级政府,未能进行有效的计划和管理,容易发生分配不公(La Spina 2007, pp.5-39)。20世纪50—60年代时,尽管南方落后,意大利在国际经济大国排名中仍占据领先地位,但进入21世纪后,却丧失了全球范围内的领先地位。

2008年全球金融危机导致投资出现了新的普遍性崩溃,南部地区经济衰落比意大利其他地区严重得多。2008—2014年间,南部地区平均投资年增长率为-6.6%,中北部地区为-4.4%(Barucci, Pellegrini and Miotti 2011, p.146)。这是前所未有的。不仅人均国内生产总值,所有基本经济参数以及民生最重要的方面差距都在扩大。政府一直致力于寻找摆脱金融危机阴影下南方经济发展的出路,甚至是整个意大利经济发展的出路。直至2015年,形势才有所好转。

2020年,新冠肺炎疫情的大流行成为加速南方经济衰落的重要因素。受疫情影响,意大利经济社会遭受重创,尤其南部地区经济复苏受到威胁。意大利疫情首先在北部暴发,但很快就蔓延到南方,脆弱的南方卫生系统无法解决社会卫生紧急情况,致使经济发展受到巨大冲击。这场病疫大流行对南方社会经济体系产生了令人担忧的影响:南方经济综合指数的所有指标(GDP、投资、出口和就业)均显著萎缩,南方的出口下降对意大利国内生产总值造成压力。2020年前9个月国内总产值总体下降15.6%,而中北部地区为-12.2%;制造业衰退更为明显,总体从-10.8%下降到-14%,其中南部焦炭和精炼石油产品部门几乎下降了40%,中北部则为-35.4%;南方纺织和服装业下降了31.3%,北方则下降了20.7%。突发性卫生事件很快转化为长期性经济和社会危机。据意大利工业家联合会和圣保罗集团南方研究中心(SRM)统计,到2021年和2022年,与中北部相比,南部的经济复苏预计将显著减弱。为应对疫情带来的冲击,缓解南方经济再度衰退,领土凝聚力和南方部于2020年2月发布了“南方2030”发展计划,拟定未来10年内对南方投资的财政支持,但其效果有待跟踪和考察。

总的来看,意大利想在短时间内消除南北发展差距,仍面临巨大困难。地区发展问题普遍存在。与其着眼于弥补南北的发展鸿沟,意大利更应关注如何恢复落后地区经济,使其融入国家经济体制的健康发展轨道(Pescosolido 2017, pp.25-28)。在2008—2014年南部经济经历急剧崩溃之后,南北差距仍是目前该国最大的区域发展问题。让南方恢复到北部和欧洲平均水平,已成为意大利经济发展的迫切要求。

意大利的“南方问题”与中国的西部大开发所要解决的问题有相似之处。已有的研究主要集中于该国解决“南部问题”为支持中国西部大开发提供了哪些宝贵经验。实际上,意大利在解决“南部问题”的过程中,在政策制定和管理体制方面的教训和不足,对中国现阶段经济均衡发展以及如何避免落后区域经济走向衰退有很大警醒和启发。

总体来看,20世纪60—70年代初的“非凡干预”时期仍是自意大利统一以来唯一一个出现南北差距持续缩小的时期,南方步入现代化进程,取得的经济成果是其他时期无法比拟的。1973—1993年这20年中,意大利经济缓慢增长,勉强维持了当时的地域强国地位。1993—1998年和2008—2014年,没有新的政策能够阻止南方的经济衰退,这种衰退再现了与二战后初期情况类似的南北差距。“非凡干预”时期经济成果为什么没能持续下去?南方问题为什么至今仍未见起色?意大利学界对此莫衷一是,给出的答案有很多是主观的、有争议的,几乎所有的历史判断都是如此。一种说法是,在意大利统一的历史中存在一个关键时期,意大利本应抓住一切机会减小南北发展的差距,缩小到发达国家体制的可控范围。这一时期便是出现经济奇迹之后的时期(20世纪60年代下半叶开始)(Pescosolido 2017, p.22)。从60年代开始,意大利南方经济在南方公共事业特别工程基金局的融资支持下迅速发展,70—80年代是乘胜奋进的黄金时期,但这一时期的政府没有抓住机会,甚至没能阻止经济停滞和衰退。此后,意大利中央政府和南部官僚机构采取一系列措施,借助欧洲基金和欧盟凝聚力政策,也没能让南方发展重现“非凡干预”时期的辉煌。

当前,中国西部大开发同样处于发展的关键时期。改革开放以来,中央政府实施了各种促进中西部快速发展的战略,其中西部大开发是为解决区域发展不平衡、不充分问题的重大战略部署。2000年,十五届五中全会明确指出,实施西部大开发、促进地区协调发展是一项战略任务。2020年5月17日,中央、国务院发布了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(以下简称《意见》),明确提出要强化举措,推进西部大开发形成新格局。这是一个重要历史转折点,中央政府时隔20年再次布局打造西部大开发2.0版,西部经济发展迎来前所未有的机遇,同时也意味着西部大开发未来将面临一些新的挑战。警惕政策陷阱、注重创造新的增长驱动,将变得更为关键。

意大利的二元经济结构在发达国家是比较少见的例子,引起了世界经济学者的关注和讨论。中国学者蔡昉曾对意大利扶植南方的政策作过评论,将这种大力扶持落后地区却得不到经济可持续发展的现象称为“梅佐乔诺陷阱”。梅佐乔诺(Mezzogiorno)在意大利语中泛指意大利南部地区。意大利南方面临这样的陷阱,在南方公共事业特别工程基金局和政府资金支持下经济快速增长,短期内与北方发展差距缩小,但一旦失去外力推动,又重回到了原来的恒定发展轨道。该现象形成的根本原因,在于“区域发展战略的缺陷,即为落后地区提供了赶超所需的物质资源,却没有提供必要的人力资本和体制保障;提供了发展的外部推动力,却没有建立起自身的发展激励机制;来自外部输入的物质资源短期内促进了经济总量的增长,却由于这种增长没有遵循该经济体的比较优势,因而所形成的产业结构并不能保证增长的可持续性”。依赖“看得见的手”,可能会短时间拉动南方经济增长,但南方依然没有形成自身的市场内生动力,且是以全国付出巨大资源代价为前提。

过去20年,中国的西部大开发取得了巨大成就,西部地区经济社会发展各项指标均有好转,其中脱贫攻坚取得决定性进展。2012—2019年,西部农村贫困人口由5086万人减少到323万人,贫困发生率由17.5%下降到1.1%。截至2019年底,西部地区90%以上的贫困县实现了脱贫摘帽。2020年,虽然完成了脱贫摘帽的任务,但东西地区之间的经济发展不均衡格局并未改观,同时西部地区发展也出现了“梅佐乔诺陷阱”的迹象。有学者提出,“中西部地区没有走劳动密集型的路径,而是制造业的日益资本密集化,原因是这里的工业化加速具有政府主导型和投资驱动型的特征”。“西部大开发并未有效推动西部地区GDP及人均GDP的快速增长,而是在开发的过程中存在政策陷阱,即在既有体制激励下,中央政府和地方政府都过度集中于固定资产投资和资源能源开发,忽视了体制改革和软环境建设,造成人力资本挤出、产业结构调整滞后等不良后果,导致西部大开发的政策效应没有得到有效发挥”。从整体来看,西部地区经济增长仍然主要靠政府投资拉动,内生动力不足,经济发展还有很大的成长空间。在改革过程中,中央政府一直高度重视这些可能出现的问题,学术界也予以密切关注。为了保证西部地区进一步可持续发展,避免政策陷阱带来的危害,研究其他发达国家的区域问题变得尤为重要。本文主要根据意大利“南部问题”的教训,为未来中国的西部大开发提供重要路径,并从中探索如何发挥中国政治制度的优越性。

新一轮西部大开发起点更高,面临的挑战和困难也更大。《意见》提出要“加强政策支持和组织保障”,这意味着对西部地区特殊政策支持力度将进一步加大,无疑需要更好、更有效地发挥区域政策。《意见》谋划了未来重点空间的蓝图,应把“梅佐乔诺陷阱”作为前车之鉴,坚持社会主义基本经济制度,对西部精准补贴和资金投入,使得西部企业适合自身发展要素,减少对政策的依赖;着力推动未来重点发展领域的区域制度建设,构造内生动力结构,激发经济发展活力,实现西部地区经济向高质量和现代化发展。

公共政策是国家通过对资源的战略性运用协调经济社会活动及其相互关系,在意大利区域发展中起到重要作用。政府向南方投入巨大资源,但政策效果不佳,在南方经济发展方面没有得到应有的反馈。这些资源是从全国范围内工作和生产的意大利人的口袋中获取的,甚至剥夺了中北部的发展资源。对于欠发达地区,公共政策并没有成为解决发展问题的可能方案,而且其本身就存在很多问题。

一些研究者认为,公共政策的失败,是由于大量公共资源被浪费在无用的干预和慈善活动中,甚至间接转移到有组织的犯罪当中,很少真正落实到南方经济生产。无能和腐败的南方统治阶层总是与南方公共事业特别工程基金局和中央政府的行动不协调,当管理大部分用于贫困地区和增强凝聚力的欧洲基金的任务落在他们身上时,随之而来的是巨额资金的浪费和损失,而其他一些欧洲国家却能够以更好的方式使用这些资金来推动落后地区的现代化。这反映了意大利南方不利的宏观经济条件。(就腐败和法律体系而言的)体制结构薄弱,使其难以迅速有效地将资金转化为实施良好的项目(Balassone and Casadio 2011, n.4)。因此,一些意大利经济学者提出,为了南北方的利益,应削弱公共政策,复苏的北方可能产生“带动”南方的效应,而南方应减少浪费。有些学者还提出建立“财政联邦制”,主张将大部分税收收入留在较富裕的地区。不过,这些结论在意大利学界仍有待系统和科学的相关研究与评估。由此,中国西部大开发应以意大利为前车之鉴,调节好公共资源的分配问题,建立完善的资源分配标准和审查机制,加大打击腐败力度。

自20世纪90年代以来,增强欧洲凝聚力已成为欧盟的核心政策之一,这方面的投入资金相当于欧盟总预算的三分之一(European Commission 2017),是欧盟支持面临严重社会经济问题的成员国发展的重要手段。成员国根据国家自身体制和经济治理状况,不同程度地接受了相关的制约因素和机遇,对凝聚力政策的规划、实施和有效性的质量并不相同。

不可否认,凝聚力政策对意大利南方就业和经济形势产生了短期的积极影响,但这种模式并没有转化为中长期的可持续趋势,在经济危机中变得完全不可持续。欧盟凝聚力政策和欧洲基金自主干预措施的规划和实施方法,与意大利政府的现行方法有很大的不同。无论是一般政策还是特殊政策,其资助方案的复杂性以及执行相关项目所必需的机构和管理能力都在增加,这决定了凝聚力政策在意大利生效需要漫长、复杂的适应期。此外,长期宏观经济发展是由地方经济的内生和外生因素之间的相互作用形成的,其中许多因素不受凝聚力政策影响,如意大利南部内生结构性劣势无法仅通过更强有力的凝聚力政策来弥补。欧盟委员会凝聚和改革部委员艾丽莎·费雷拉表示,意大利南方的发展问题是欧洲的发展问题,欧盟参与了这一发展过程,但还需意大利自身寻找正确的解决方案,以便南方能够与意大利其他地区以及欧盟更发达地区的发展接轨。

中国虽然没有欧盟和意大利这样的类似援助关系,但需注意外部力量的局限性,坚持以国内大循环为主体,立足国内大循环,协同推进强大国内市场和贸易强国建设,依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场,促进国内国际双循环的有效发展。在全球化深度推进的背景下,保证双循环有效发展的关键,在于在开放环境的背景下构建内需体系。不应将国内市场与国际市场割裂,只有两个循环相互畅通,才能促使经济在正确的轨道上运行。此外,中国应当既发挥市场经济的长处,又发挥社会主义制度的优越性。只有将二者有机结合,才能带动新一轮西部大开发的进程。

意大利“南方问题”已成为该国整体发展的制约因素。虽然其中有客观制约因素,但政府对“南方问题”的重视度低、发展结构单一、内生动力不足、无法团结群众、过度依赖外部环境等因素是南部发展缓慢的主要原因。“南方问题”的教训值得中国吸取,对西部大开发具有启发意义。虽然中国的西部发展问题与意大利“南方问题”有明显的相似性,但中国政府因地制宜,充分利用各方资源,激活发展动力等思路带动了西部发展。新的形势给新一轮西部大开发提出了新的要求,应当把握和遵循客观规律。如何在确保利用资源发展经济的基础上,加快工业化、城镇化、市场化、信息化和国际化的发展步伐,是促进西部大开发的关键因素。可以说,西部大开发充分带动了全面建成小康社会进程,在实现中华民族伟大复兴的道路上起到了重要作用。从国别研究角度来看,意大利是“一带一路”沿线国家,随着“一带一路”建设和全球治理发展大格局进一步推进,中国需要增加对意大利的了解和认识。通过研究该国的“南方问题”,可以为西部大开发提供宝贵的政策启示。

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